İÇİNDEKİLER

I-GİRİŞ

II-ANASAYA MAHKEMESİNİN İPTAL KARARI

A-BAYİLERİN BAYİSİ OLDUĞU DAĞITICI HARİCİNDE DİĞER DAĞITICI VE ONLARIN BAYİLERİNDEN AKARYAKIT İKMALİ YAPMAMASINA İLİŞKİN İPTAL HÜKMÜ

B-ESKİ DAĞITIM ŞİRKETİ İLE İLGİLİ TÜM BELİRTİLERİ BAYİNİN KALDIRMASINA İLİŞKİN İPTAL HÜKMÜ

III- ANAYASA MAHKEMESİ KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRMESİ

IV- ANAYASA MAHKEMESİNİN KARARININ SEKTÖRDE CEZALANDIRMA POLİTİKASINA ETKİLERİ 

V-SONUÇ

ANAYASA MAHKEMESİ’NİN PETROL PİYASASI KANUNU’NUN MAKTU CEZA DÜZENLEMESİ İPTALİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ

Av. Dr. İbrahim GÜL

I-GİRİŞ

Danıştay 13. Dairesinin Petrol Piyasası Kanunu’nun 9. maddesinin bazı hükümlerinin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurması üzerine Anayasa Mahkemesi, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin, aynı Kanunu’nun 8. ve 7. maddeleri bakımından iptaline karar vermiştir.

Anayasa Mahkemesinin iptal kararı, özellikle bayilerin akaryakıt ikmaline ilişkin olduğundan hem bayileri hem de dağıtıcıları yakından ilgilendirmektedir. Ayrıca Anayasa Mahkemesinin iptal kararının kapsamı, yürürlüğe girmesi, halen görülen davalara etkisi ve diğer para cezalarına etkisinin belirlenmesi gereklidir. İşbu makalede Anayasa Mahkemesinin iptal kararı, kararın yürürlüğü ve petrol sektöründeki cezalandırma politikalarına etkisi basit bir dille açıklanmaktadır.

II-ANASAYA MAHKEMESİNİN İPTAL KARARI

Anayasa Mahkemesi 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin atıfta bulunduğu iki hükmü bakımından 19. maddesinin iptaline karar vermiştir. Bunlar şöyledir:

A-BAYİLERİN BAYİSİ OLDUĞU DAĞITICI HARİCİNDE DİĞER DAĞITICI VE ONLARIN BAYİLERİNDEN AKARYAKIT İKMALİ YAPMAMASINA İLİŞKİN İPTAL HÜKMÜ

Petrol Piyasası Kanunu, bayilere akaryakıt sektöründe faaliyette bulunması için gerekli olan lisans dışında bazı sınırlamalar getirmiştir. Bu sınırlamalardan biri bayilerin sadece bayisi oldukları dağıtım şirketinden ikmal yapması zorunluluğuna ilişkindir. Bayilerin sadece bayisi oldukları dağıtım şirketinden ikmal yapması zorunluluğu getiren 5015 Sayılı Yasa’nın 8. maddesi hükmü şöyledir:

“Madde 8- Bayi lisanslarına ilişkin düzenlemeler (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılır. Bayiler, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetlerini yürütürler. 

Bayiler lisanslarının devamı süresince; 

Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması, 
b) Tağşiş ve/veya hile amacıyla akaryakıta katılabilecek ürünlerin akaryakıta katılmaması ve istasyonunda bulundurmaması, 

İle yükümlüdür.”

Bu hükümde yer alan “a) Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması” hükmü, Anayasa Mahkemesine konu olan iptal hükmü bakımından önemlidir. Bu hükme göre bayiler, diğer dağıtıcılardan ve onların bayilerinden ikmal yapmamaları gerekmektedir.

Kanun koyucu bu yükümlülüğe aykırı hareket etmenin yaptırımını Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinde düzenlemiştir. 19. madde hükmüne göre 8. maddenin ihlal edilmesi halinde sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası uygulanır (850.000 TL’lik tutar her yıl değerleme oranında arttırıldığından 2016 yılı için 1.208.229 TL’ye ulaşmıştır). Bayiler bakımından bu ceza tutarının beşte biri geçerlidir.

Anayasa Mahkemesine göre bu cezalar, özel bir faaliyet alanında kamu düzenini korumak veya belli bir sektörü düzenlemek amacıyla ilgili kanunlarda özel olarak yetkilendirilmiş idari makamlar tarafından verilen idari cezalar olup, “regülatif cezalar” olarak adlandırılır. Yine Yüksek Mahkemenin tespitine göre regülatif idari para cezalarının meblağları yüksek olduğundan muhatapları üzerinde çok ağır sonuçlar doğurabilmekte olup bu idari para cezalarının çoğunlukla nispi ya da alt ve üst sınır gösterilmek suretiyle düzenlenmektedir.

Buna göre yukarıda değindiğimiz bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmemeleri yükümlülüğüne aykırı hareket edilmesi halinde verilmesi öngörülen idari para cezası, “regülatif idari para cezası” niteliğindedir. Yüksek mahkemeye göre bu regülatif idari para cezası düzenlenirken, işletmelerin ekonomik büyüklüğü ve sınıfına ilişkin herhangi bir kademelendirme yapılmamıştır. Diğer bir anlatımla tek pompa ile faaliyet gösteren ve idari para cezası miktarı kadar yıllık cirosu bulunmayan bir akaryakıt istasyonu ile büyük ölçekteki akaryakıt istasyonunu işletenlere yükümlülüğün ihlali halinde verilecek ceza miktarı aynı olmakla birlikte, para cezasının miktarının yüksek olması göz önüne alındığında tek pompa ile faaliyet gösteren ve cirosu yüksek olmayan akaryakıt bayisi için verilen ceza daha ağır sonuçlar doğurabilmektedir.

Yine ihlali yapanın maktu idari para cezası ile cezalandırılmasının öngörülmesi nedeniyle, idari para cezası uygulanırken fiilin işleniş şekli, akaryakıtın ikmalinin ne şekilde yapıldığı, failin kusur durumu, bayinin fiili kasıtla veya taksirle işleyip işlemediği ve ikmal edilen akaryakıtın miktarı gibi hususlar dikkate alınamamaktadır.

Bu nedenle bayilerin bayisi oldukları dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlinde fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idari para cezası ile cezalandırılmaları, hukuk devletinin gereği olan “adalet” ve “hakkaniyet” ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Diğer bir deyişle ceza tutarları eylemi gerçekleştiren her kişi için aynı olup, yasa hükmünün cezanın şahsileştirilmesine imkân tanımaması, Anayasa’ya aykırıdır.

Diğer yandan Anayasa Mahkemesi, petrol piyasasında faaliyette bulunan aktörlerin eylemlerinden dolayı petrol piyasasının bozulmaması ve piyasadaki faaliyetlerin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı şekilde yürütülebilmesi amacıyla bayilere bu şekilde yükümlülük getirilmesini ve bu yükümlülüğü ihlal eden bayilerin idari para cezasıyla cezalandırılmalarını kanun koyucunun takdir hakkı kapsamında kaldığını kabul etmiştir. Diğer bir anlatımla Yüksek Mahkeme, bayilerin diğer dağıtıcılardan ve onların bayilerinden ikmal yapmama yükümlülüğü getirilmesini anayasaya aykırı görmemiştir. Anayasa Mahkemesi kararının bu bakımından yerine olduğu söylenemez. Ancak bu konu ayrı bir makale konusu olduğundan burada değerlendirilmeyecektir.

Özetle Anayasa Mahkemesi, bayilerin diğer dağıtıcılardan veya bayilerden akaryakıt almama yükümlüğünü Anayasaya aykırı bulmamış, ancak bu yükümlülüğe aykırı hareket edilmesi halinde herkese tek biçim, standart idari para cezası öngörülmesinin; yani cezalandırmanın şahsileştirilmemesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna karar vermiştir.

B-ESKİ DAĞITIM ŞİRKETİ İLE İLGİLİ TÜM BELİRTİLERİ BAYİNİN KALDIRMASINA İLİŞKİN İPTAL HÜKMÜ

Petrol Piyasası Kanunu’nun 7. maddenin 3. fıkrası şöyledir:

“Dağıtıcılar, 2 nci maddenin birinci fıkrasının (10) ve (13) numaralı bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur. Bayilik süresi bitiminden üç ay öncesinde bayiliğin devamı için sözleşme yenilenemez ise sürenin bitimine kadar dağıtıcı, bayinin ikmal ihtiyacını karşılar. Süre bitiminde bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder ve en geç bir ay içinde eski dağıtım şirketi ile ilgili tüm belirtileri kaldırır.”

Bu hükümde yer alan “… bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder…” ibaresi Anayasa Mahkemesine konu olan iptal hükmü bakımından önemlidir. Bu hükme göre bayi, bayilik ilişkisinin sona ermesinden itibaren yeni dağıtıcının marka, logo gibi dağıtıcının bayisi olduğunu gösteren istasyon giydirmelerini istasyonda görünür biçimde kullanması gerekmektedir.

Kanun koyucu bu yükümlülüğe aykırı hareket etmenin yaptırımını Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinde düzenlemiştir. Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. Maddesi, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle değiştirildikten sonra 28.03.2013 ve 6455 sayılı Kanun’unun 44. maddesiyle yeniden değiştirilmiş ve bugünkü son halini almıştır. Anayasa Mahkemesi Anayasaya aykırılık denetimini (norm denetimini) 19. maddenin 23.01.2008 Tarihli ve 5728 Sayılı Kanun’la değişik hali bakımından değerlendirmiş, halen yürürlükte olan son şekli bakımından yapmamıştır. 19. maddenin 23.01.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’la değişik haline göre 7. maddenin ihlali halinde ihlali yapanlara altıyüzbin Türk Lirası idari para cezası verilmekteydi. Yine bayiler bakımından bu ceza tutarının beşte biri uygulanmaktaydı.

Anayasa Mahkemesi, bayilerin diğer dağıtıcılardan veya bayilerden akaryakıt ikmal etmeme yükümlüğüne aykırı hareket edilmesi halinde uygulanan maktu cezayı Anayasaya aykırı bulmasında olduğu gibi bayinin sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam etmemesi halinde uygulanacak olan maktu 600.000 TL idari para cezasının belirlenme biçimini aynı gerekçelerle Anayasaya aykırı bulmuştur.

Özetle Anayasa Mahkemesi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam etme yükümlülüğünü Anayasaya aykırı bulmamış, ancak bu yükümlülüğe aykırı hareket edilmesi halinde herkese tek biçim, standart idari para cezası öngörülmesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna karar vermiştir.

III- ANAYASA MAHKEMESİ KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRMESİ

Anayasa Mahkemesi, iptal kararının Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar vermiştir. Yüksek Mahkeme buna gerekçe olarak iptal hükmünün derhal yürürlüğe girmesi halinde doğacak hukuksal boşluğun kamu yararını ihlal edecek nitelikte olmasını göstermiştir. Diğer bir anlatımla iptal hükmünün derhal yürürlüğe girmesi halinde Yasa Koyucunun yeni bir yasal düzenleme yapmasına kadar geçecek sürede, iptale konu eylemlerin cezalandırılmasının mümkün olamamasını kamu yararına aykırı görmüştür. Bu çerçevede Yasa Koyucunun yeni bir yasal düzenleme yapması için dokuz aylık süre bulunmaktadır.

Özetle Anayasa Mahkemesinin iptal kararına konu olan bayilerin diğer dağıtıcılardan veya bayilerden akaryakıt almama ve sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam etme yükümlülüğü ile bunlara ilişkin idari para ceza hükmü, dokuz ayın sonuna kadar yürürlüktedir. Bu dönemde bu yükümlülüklere aykırı hareket edilmesi halinde para cezası verilmesi mümkündür.

Diğer yandan Anayasa Mahkemesinin iptal kararı, bu yükümlülüklere aykırı hareket edilmesi halinde verilen para cezalarının iptaline ilişkin halen mahkemelerde görülmekte olan davalara uygulanması ihtimal dâhilinde olduğundan mahkemelerin bu yeni durumu gözetmeleri gerekmektedir. Diğer bir anlatımla mahkemeler, yeni yasal düzenleme yapılıncaya kadar veya en fazla dokuz ay süreyle yargılamayı durdurmaları, yeni yasal düzenleme yapılması halinde bu yasal düzenlemeye göre veya dokuz ayın sonunda yeni bir düzenleme yapılmaması halinde para cezasının iptaline karar vermesi gerekmektedir.

IV- ANAYASA MAHKEMESİNİN KARARININ SEKTÖRDE CEZALANDIRMA POLİTİKASINA ETKİLERİ

Anayasa Mahkemesi, Petrol Piyasası Kanunu ile getirilen söz konusu yükümlülüklerin Anayasa’ya aykırı olmadığına, ancak bu yükümlülüklere aykırı hareket edilmesi halinde ihlal eden herkese tek biçim, standart idari para cezası verilmesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna karar vermiştir. Diğer bir anlatımla Anayasa Mahkemesi, Ceza Hukuku’nda genel bir ilke olan cezanın şahsileştirilmesi ilkesini, Petrol Piyasası Kanunu’nun öngördüğü idari para cezaları bakımından da benimsemiştir. Bu benimsemenin bütün kabahatler bakımından geçerli olacağını söylemek için erkendir.

Bununla birlikte cezaların şahsileştirilmesi ilkesinin Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinde yer alan diğer cezalar bakımından da geçerli olacağını söylemek yanlış olmaz. Bu nedenle mahkemelerin Anayasa Mahkemesi’ne yeni başvurular yapması, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (Lpg) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’unda öngörülen cezalar bakımından aynı ilkenin geçerli olacağını söylemek yanlış olmaz. Ayrıca dokuz aylık süre dolmadan Yasa Koyucunun yeni bir düzenleme yapması kaçınılmaz görünmektedir.

Anayasa Mahkemesi’nin verdiği karar, idari para cezalarının şahsileştirilmesi yoluyla cezanın adil belirlenmesinin yolunu açtığı için yerindedir.

V-SONUÇ

Anayasa Mahkemesinin 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin aynı Kanunu’nun 8. ve 7. maddeleri bakımından iptaline karar vermesi akaryakıt sektöründe cezalandırma politikasına önemli etkileri olacaktır.

Anayasa Mahkemesi’ne göre bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri halinde maktu idari para cezası ile cezalandırılmalarının öngörülmesi, idari para cezası uygulanırken fiilin işleniş şekli, akaryakıtın ikmalinin ne şekilde yapıldığı, bayinin fiili kasıtla veya taksirle işleyip işlemediği ve ikmal edilen akaryakıtın miktarı gibi hususların dikkate alınamamasına neden olmaktadır. Bu nedenle bayilerin bayisi oldukları dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlinde fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idari para cezası ile cezalandırılmaları, hukuk devletinin gereği olan “adalet” ve “hakkaniyet” ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Diğer bir deyişle ceza tutarları eylemi gerçekleştiren herkes için aynı olup, yasa hükmünün cezanın şahsileştirilmesine imkân tanımaması, Anayasa’ya aykırıdır.

Bu çerçevede bayilerin diğer dağıtıcılardan veya bayilerden akaryakıt almama yükümlülüğünün getirilmesi Anayasaya aykırı olmamakla birlikte bu yükümlülüğe aykırı hareket edilmesi halinde herkese tek biçim, standart idari para cezası öngörülmesi; yani cezalandırmanın şahsileştirilmesine imkân verilmemesi Anayasa’ya aykırıdır. Aynı şekilde bayinin sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam etme yükümlülüğünün getirilmesi Anayasaya aykırı olmamakla birlikte bu yükümlülüğe aykırı hareket edilmesi halinde maktu para cezası öngörülmesi Anayasa’ya aykırıdır.

Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün derhal yürürlüğünü dokuz ay ertelemiştir. Bu nedenle Anayasa Mahkemesinin iptal kararına konu olan bayilerin diğer dağıtıcılardan veya bayilerden akaryakıt almama yükümlüğü ile sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam etme yükümlülüğü, bunlara ilişkin idari para ceza hükmü şimdilik yürürlüktedir. Ancak Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararı, bu yükümlülüklere aykırı hareket edilmesi halinde verilen para cezasının iptaline ilişkin halen mahkemelerde görülmekte olan davalara uygulanması ihtimal dâhilinde olduğundan mahkemelerinde bu yeni durumu gözetmeleri gerekmektedir. Diğer bir anlatımla mahkemeler, yeni yasal düzenleme yapılıncaya kadar veya en fazla dokuz ay süreyle yargılamayı durdurmaları, yeni yasal düzenleme yapılması halinde bu yasal düzenlemeye göre veya dokuz ayın sonunda yeni bir düzenleme yapılmaması halinde para cezasının iptaline karar vermesi gerekmektedir.

Anayasa Mahkemesinin iptal gerekçesi gözetildiğinde cezaların şahsileştirilmesi ilkesinin Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinde yer alan diğer cezalar bakımından benimsenmesi muhtemeldir. Buna ilaveten Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (Lpg) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’unda öngörülen cezalar bakımından aynı ilkenin geçerli olacağını, mahkemelerin Anayasa Mahkemesi’ne yeni başvurular yapacağını söylemek yanlış olmaz. Ayrıca Yasa Koyucunun dokuz aylık süre dolmadan yeni bir düzenleme yapması kaçınılmaz görünmektedir.

Anayasa Mahkemesi’nin verdiği karar, idari para cezalarının şahsileştirilmesi öngörmesi nedeniyle takdire şayandır.